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对当前政府收入分配调节的思考

日期:2019-08-23 16:37:11

  摘要当前收入分配差距问题引起理论界、实际部门和民间的普遍关注,来自不同方面的、要求调节收入分配差距的呼声日益高涨,本文试图对政府调节收入分配差距过程中可能产生的影响进行理论层面的探讨,主要涉及政府与市场边界的模糊、效率损失、赤字效应以及政府失灵等方面,力求避免政府在施行调节中可能出现的偏差,并期望对深化认识和推动实践有所补益。

  关键词收入分配调节政府

  一、问题的提出

  改革开放以前,中国可谓是一个均等化程度相当高的社会。1979年前后,城市的基尼系数在0.2以下,农村的基尼系数在0.21-0.24之间,而在许多发展中国家,前者的水平在0.37-0.43之间,后者的水平在0.34-0.40之间(赵人伟,2002),比照之下,中国的收入分配十分平均,以至于产生了激励不足和低效率等问题。然而改革开放以后,随着市场取向改革的逐步深入,在激发各经济主体的积极性和创造性、经济增长和发展取得显着成绩的同时,收入差距在总体上呈现出不断扩大之势,尤其是进入90年代中后期以后,这一趋势益发显着。仅就城乡居民收入而言,根据中国社会科学院经济所的调查,城乡居民人均实际收入的比率1978年为2.36,1985年下降到2.14,1987年扩大到2.38,1995年扩大到2.79,到2001年城乡人均收入比率高达2.899,差距十分悬殊。而世界大多数国家城乡收入的比率为1.5,超过2的极为罕见(赵人伟,2002)。另有学者研究表明,按不变价格计算,2000年城镇居民家庭人均可支配收入比1997年提高了23个百分点,而农村居民家庭人均纯收入仅提高了10.5个百分点,城乡居民家庭人均收入差距为建国50年来最高峰(杨斌,2002)。再按通行的衡量收入分配的标准基尼系数来看,目前对全国基尼系数的最低估计也在0.4以上,高的估计甚至接近0.5,已经超过国际认定的警戒线水平。种种迹象表明,收入分配差距的拉大已是不争的事实。当前理论界、政府部门和民间普遍对收入分配问题十分关注,来自不同方面要求调节收入分配差距的呼声也日益高涨,本文试图对政府调节收入分配差距过程中可能产生的影响进行初步的探讨,力求避免政府在施行调节时可能出现的矫枉过正,可望对深化认识和推动实践有所补益。

  二、政府调节收入分配可能产生的影响

  理论上政府存在的理由被认为是弥补市场失灵,然而实际的情况也可能是:市场导致缺乏效率和不公平,但政府干预不一定必然会带来情况的改善。斯蒂格勒曾将这种推论比喻为皇帝对两个乐手的比赛做出这样的判决:只听了第一个乐手的演奏(感到不满意)就把奖杯授予第二个乐手(阿特金森、斯蒂格利茨,1994)。政府再分配的目标旨在实现社会公平,借助的政策手段主要有两大类:一类是运用政府的强制权力来征税和进行转移支付,以弱化甚至消除竞争博弈的后果;另一类是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础,通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累,通过干预缔约自由,改变市场的运行(柯武刚、史漫飞,2000)。通过上述途径政府究竟能否实现预期的目标,获得所要追求的公平?是否存在与公平目标相伴生的其他副产品?事实上,政府所能获得的社会公平只是相对的,即使在那些实现了“从摇篮到坟墓”全面保障的高福利国家,乞讨者也不鲜见,而不公平却是绝对的。甚至更有激进者认为旨在消除不公平的政府政策反而可能带来更大的不公平,帮助穷人的举措往往会使利益流向富人,恶化收入分配。但无论如何,政府再分配产生某些与政策设计初衷相悖的、不合意的副产品是完全可能的。

  ㈠再分配可能模糊政府与市场的边界

  自从古典学派以来,市场机制被认为是配置资源的最有效方式,能够自动实现社会福利的最大化。政府的作用被限定在类似“守夜人”的较小范围之内。直到20世纪30年代大萧条之后,凯恩斯主义风靡一时,政府的作用被重新发现,用以矫正经济生活中频频出现的市场失灵。然而,多年的实践表明政府干预经济生活同样会出现政府失灵。在这方面发展中国家的经验教训尤其值得汲取,“政府非但未能发展出市场机制,反而使市场扭曲和市场失灵比以前更为严重”(文贯中,2002)。这是政府对市场不适当替代的历史教训,其代价不可谓不高昂,80年代被称为拉美国家“失去的十年”与之不无关系。

  政府替代市场的前提条件是存在市场失灵,如果不满足这一条件,政府就不应介入经济生活而应交由市场负责。何况政府有扩大自身权力的内在倾向和偏好,一旦介入,退出就变得十分艰难。对中国来说,由于传统经济体制的惯性作用,有选择地退出对政府而言是难度较大的,而对经济生活进行干预和控制几乎是驾轻就熟的,因此以市场为导向就是要确保政府坚决地从不属于自己的领域撤出。而建立市场经济体制,转变政府职能的改革就是“把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府”(钱颖一,2000,转引自文贯中,2002)。政府再分配所借助的两大类手段,无论是改变市场结果的,还是改变市场运行的,均会对市场活动本身产生不可避免的、致命的影响。比如以税收进行再分配,既有可能达到预期的目标,促进收入公平分配和资源合理配置,也有可能扭曲资源配置,干扰经济有效运行。可见,任由政府挥舞再分配的权柄,可能是不恰当的、急功近利的做法。虽然我们并不否认收入分配差距确需政府出面予以调节,但如果以为依赖政府、以政府替代市场就能毕其功于一役,这种浪漫主义实不可取。

  ㈡再分配的效率损失

  之所以存在再分配的效率损失是因为税收的经济效应,税收会影响经济主体行为的选择。比如由于存在高收入者边际储蓄倾向较高的假定,对高收入者征税会减少储蓄;又如实行累进程度较高的所得税,家庭储蓄行为就会受到抑制等等。从社会福利函数的角度看,旨在增进公平的收入再分配可能产生的后果是:公平和效率都得到提升;公平和效率都未获得;获得公平的同时付出了效率损失;公平被排斥而得到效率。可见再分配并不必然带来令人满意的结果。再分配所导致的效率损失直观地如图1所示:图例1、2、3分别表示社会最富有的20%的人口、中间阶层人口和最穷的20%的人口占有总收入的情况。A图中,最穷的20%的人口得到总收入中很少的一块,而最富有的20%得到总收入的近乎一半。B图所示是对收入再分配的设想,意在给穷人的那一块稍大一些而给富人的那一块稍小一些。而C图表示的是由于再分配引起效率损失,整个蛋糕缩小:尽管穷人得到了比较大的份额,但因为蛋糕缩小得太多,穷人的境况并未得到改善而富人的境况变得更糟。图2揭示出如果再分配不能解决激励问题,公平的代价就十分高昂,社会的效率损失很大,以至于有学者认为,再分配性课税是贫穷国家难以承受的奢侈行为(杰克逊,2002)。

  ㈢再分配的赤字效应

  政府再分配性课税一般实行较高边际税率的、累进程度较高的税制,但高税率不一定带来高收入,这已被拉弗曲线所证明,税基反而可能遭到侵蚀;与此同时政府转移支付扩大了支出,因而再分配过程中财政赤字似乎在劫难逃。福利国家在战后公共支出不断增长,有的国家财政支出占GDP的比重高达50-60%,赤字居高不下,已经使政府骑虎难下,积重难返,其中一个重要的原因是政府组织再分配和公共福利的增长。一方面是人口老龄化带动需求的不断扩大以及支出的刚性增长;另一方面是逐步累积的赤字,不断攀升的债务,政府由此陷入了左支右绌的尴尬之中难以自拔。

  2002年中国预算赤字高达3098亿元人民币,在改革开放后第一次逾越国际公认的赤字警戒线。财政赤字从改革开放初期占GDP的0.33%上升到1994年的1.22%,到1996-1997年停留在0.78%的水平。而从1998年以来赤字又呈现出攀升之势,积极财政政策实施第一年,赤字占GDP的比重急剧上升至1.16%,到1999年进一步上升至2.14%,2000年则升至2.80%。按照2002年的预算将突破3%的警戒线。根据有关学者测算,1998-2001财政支出增长率为19.8%,财政赤字增长率达62.4%。按照预算2002年的赤字水平相当于1997年582亿元的432%,六年之间翻了两番,年均增长高达27%(赵晓,2002),增长速度惊人。因此就目前的债务规模和赤字水平而论,政府实施再分配不仅将进一步抬升业已居高不下的赤字水平,加剧财政风险,同时表明除非进行支出的结构性调整,否则再分配的空间相当有限。

  ㈣再分配可能弱化社会的隧道效应

  赫希曼和罗思柴尔德(HirschmanandRothschild)把由于其他人经济地位改善而导致的个人效用的增加以及对更高的不平等程度的容忍称为隧道效应。引用的例子是:一队汽车在隧道的一条行车道上被堵塞,而眼看旁边车道上一连串汽车疾驶而过,这种情况很可能会造成社会不安。这个比喻被用来解释人们对经济不平等的忍耐程度的差异。个人的福利不仅取决于他现在的满意(或收入)程度,而且取决于他预期的未来的满意(或收入)程度。可以预见政府对再分配的偏好和频繁使用会弱化社会既有的隧道效应,面对社会不公平,人们会更加缺乏容忍和耐心,而寄希望于再分配改善其处境,由此可能导致二者之间的恶性循环,即:社会的隧道效应越弱,出于政治的、经济的和社会安全等多方面的考虑,政府会越倚重再分配手段;而政府越倚重再分配手段,社会对再分配的期望也就越高,社会的隧道效应就将更弱。而“如果一国的社会结构的隧道效应很微弱,对不平等的容忍程度很低,那么先增长、后分配的战略就不太可能获得成功”

  ㈤再分配中的政府失灵

  再分配政策设计的初衷并未实现或者只是部分地获得成功,即是政府失灵的表现。例如一方面是政府的转移支付,但另一方面预先设定的受惠对象并未获得应有的收益,甚至出现与政策设计初衷相悖的结果。

  1.不完全信息(imperfectinformation):将分散的信息集中起来,获得完全的、真实的信息对政府来说不仅十分困难,而且也不大可能。比如要将应该获得福利资助的人与那些不应该获得福利资助的人区别开来,就是一件让政府大伤脑筋的事。

  2.激励与委托代理难题:作为委托人的公民如何有效抑制代理人机会主义、确保其代表公民利益而不谋取自己的特殊利益?这是一个令人头痛的激励难题,委托人不能保证代理人与自己的目标完全一致,无法将代理人置于完全的监督之下。代理人总是比委托人知道得更多,这种非对称信息(AsymmetricInformation)的状况也容易制造财政幻觉(fiscalillusion),即政府会尽力让公民觉得所承受的负担比实际的负担轻,而提供给他们的公共物品和服务比实际价值大。

  3.寻租、腐败和低效率:由于再分配是利益重新分割的过程,因此行政官员、利益集团在制定规则、实施政策方面有强大的动力发挥各自的影响,体现自己的意图并实现自己的利益。再分配默认一个假定,即存在一个超然的能够代表和发现全体公民利益的组织政府,该假定是否可靠姑且不论,仅仅由于政府囿于信息的限制和难以克服的激励难题,出现公共支出的低效率、寻租和腐败不可避免。

  三、结论

  尽管当前确有必要采取措施防止收入差距的继续扩大,适当加大政府对收入分配的调节力度,但以下问题必须引起我们的关注:1.引入政府干预应该十分审慎,必须贯彻市场优先的原则,惟有存在市场失灵,政府介入才成其为可能。坚持适当的政府规模,合理界定政府活动的疆域,当是明智的选择。2.只有在经济增长和发展中寻求解决收入分配差距,才有可能兼得公平和效率。3.政府应着重促进机会平等,创造公平竞争的秩序环境,增加教育投资(尤其是普及义务教育)。4.完善社会保障制度,为低收入阶层提供基本的生活保障,增强社会的隧道效应。5.建设公共财政体系,将财政收入、支出和管理纳入法制化、科学化和透明化的轨道。6.头痛医头、脚痛医脚,就收入分配论收入分配是不恰当的,应当把收入分配差距问题与依法行政和反腐败紧密结合起来。

  参考文献:

  1.彼德M杰克逊主编.郭庆旺等译.公共部门经济学.北京:中国税务出版社.2000年.

  2.柯武刚、史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策.商务印书馆2000年.

  3.贾康、刘保军.如何认识改革开放中出现的高收入阶层问题.财政研究.2002年第10期.

  4.文贯中.市场机制、政府定位和法治.经济社会体制比较.2002年第1期.

  5.斯蒂格利茨.经济学.中国人民大学出版社.2000年.

  6.德布拉吉瑞.发展经济学.陶然等译.北京大学出版社.2002年.

  7.赵晓.为总需求背水一战的中国财政.中经网.联合论坛.2002年.